La costituzione della Corte Penale internazionale altro non è che un ulteriore tassello nella costruzione di un nuovo ordine internazionale, e la battaglia che attorno alla Corte Penale internazionale si sta combattendo è la battaglia sul criterio fondante di tale ordine.
(articolo in .pdf, già apparso su Rassegna degli Avvocati Italiani 2/2002, Assita Editore, 62-67, (c))
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In occasione di un importante convegno tenutosi a Trento nel 1999, un alto diplomatico italiano ebbe a statuire che “attraverso la realizzazione della Corte Penale Internazionale la comunità internazionale sembra avviata, attraverso il progressivo abbandono di una cultura dell’impunità, verso l’acquisizione di una maggiore responsabilità”[1].
Nella Corte Penale Internazionale (CPI) si vedrebbe concretizzato dunque lo sforzo di imporre anche in ambito sovranazionale la forza del diritto contro il diritto del più forte.
In effetti, l’adozione dello Statuto della prima giurisdizione penale internazionale a competenza “universale” ed a carattere permanente da parte della conferenza diplomatica di Roma tenutasi tra il 15 giugno ed il 18 luglio del 1999 può essere vista come la realizzazione pratica di un antico ideale: vincolare il potere sovrano a rispettare, anche in tempo di guerra, regole minime di civiltà.
L'idea di ricorrere ad istituzioni giurisdizionali internazionali per giudicare i più gravi crimini commessi da individui risale infatti nei secoli, seppure con fondamenti di legittimità e legalità evidentemente del tutto diversi da quelli dell’età moderna: si pensi, ad esempio, al processo intentato contro il Landvogt Peter von Hagenbach da parte di un tribunale ad hoc costituito dall’Arciduca d’Austria nel 1474 per i terribili crimini (omicidi, stupri, spergiuro ed altre simili malefacta) commessi da lui e dalle sue truppe in danno della città di Breisach, con l’imputazione di “aver calpestato le leggi di Dio e dell’uomo”.
Ancora, uno dei primi esempi di codificazione delle leggi di guerra risale al cd. Codice Lieber, promulgato durante la prima guerra di Secessione dal Presidente americano Abraham Lincoln nel 1863, il quale puniva, fra l’altro, “all wanton violence committed against persons in the invaded country, all destruction of property (…), all robbering, all pillage or sacking (…) all rape, wounding, maiming, or killing of such inhabitants”[2].
E’ nel XX secolo tuttavia che il cd. “internazionalismo giudiziario”[3] viene a maturare: ne è esempio il Trattato di Versailles del 28 giugno 1919, che – dopo aver affermato la responsabilità del Kaiser Willhelm II von Hohenzollern per “supreme offence against international moralità and the sanctity of treaties” - agli articoli 228 e 229 enunciava il diritto delle potenze alleate a costituire una tribunale speciale costituito da giudici designati da Gran Bretagna, Francia, Stati Uniti, Italia e Giappone per giudicare e punire i responsabili di violazioni delle leggi e degli usi di guerra[4].
Le atrocità della Seconda Guerra Mondiale portarono invece all'instaurazione dei Tribunali Militari Internazionali di Norimberga con il cd. London Agreement dell’8 agosto 1945 e del Tribunale Internazionale Militare per l'Estremo Oriente (Tribunale di Tokyo), istituito con Ordinanza del Comandante Supermo delle Forze Alleate in Medio Oriente MacArthur il 19 gennaio 1946[5].
Negli stessi anni, Hans Kelsen aveva teorizzato con il celebre manifesto “Peace through law” una strategia istituzionale per il raggiungimento della pace, che attribuiva un ruolo centrale alle funzioni giudiziarie rispetto a quelle esecutive e legislative[6].
I Tribunali di Norimberga e di Tokyo, aventi competenza sui crimini contro la pace, crimini di guerra e crimini contro l’umanità[7] hanno rappresentato una pietra miliare nell'affermazione di alcuni fondamentali principi di giustizia penale internazionale, la cui analisi esulerebbe dall’oggetto del presente contributo.
Basti dunque ricordare che fu affermato il principio di responsabilità penale individuale per le più gravi violazioni del diritto internazionale umanitario, anche quando il comportamento in questione non fosse vietato dalla normativa nazionale (principle II), o anche nel caso in cui si fosse agito per dar corso ad ordini superiori (principle IV); o l’attuazione di alcuni principi essenziali in materia processuale: il diritto ad un fair trial fondato sul contraddittorio e il diritto alla difesa (principle V)[8].
Sono peraltro note le obiezioni che vennero mosse ai Tribunali citati, dato che gli importanti principi affermati non escludevano tuttavia la parzialità "intrinseca" dei due Tribunali - che infatti non ebbero giurisdizione sui crimini commessi dagli Alleati.
Si trattava infatti in ultima analisi di organismi costituiti post factum, solo limitatamente internazionali, in quanto rappresentativi di una parte minoritaria, anche se politicamente predominante, della comunità internazionale, operanti sotto la spinta di un pesante condizionamento politico, e dunque organi di parte, strumenti di una giustizia politica dei vincitori sui vinti, di difficile compatibilità con il fondamentale principio di irretroattività della legge penale[9].
In attesa che prendessero corpo le iniziative di sviluppo e codificazione del diritto internazionale per l’istituzione di una giurisdizione penale internazionale universale ed a carattere permanente con giurisdizione anche sugli individui[10], il radicalizzarsi delle crisi umanitarie dei primi anni novanta ha portato la comunità internazionale ad istituire due ulteriori tribunali ad hoc per i crimini commessi nella ex-Jugoslavia (1993) ed in Ruanda (1994).
A riprova della maggiore sensibilità della comunità internazionale per il rispetto del diritto umanitario - intendendosi con tale espressione quella parte del diritto dei conflitti armati che mira alla protezione dei militari hors de combat e dei civili non partecipanti alle ostilità - e, più in generale, per la protezione internazionale dei diritti umani risulta anche dalla procedura seguita per l’istituzione dei due tribunali citati. Questi infatti vennero istituiti non già – come in precedenza – su base pattizia, bensì tramite una risoluzione dell’organo politico delle NU, il Consiglio di Sicurezza[11].
Il fatto che tali risoluzioni siano poi state adottate sub Capo VII della Carta delle Nazioni Unite è ulteriore sintomo che la comunità internazionale considera le massicce violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario come atti pericolosi per la pace e la sicurezza internazionale[12].
Sulla scorta di tali precedenti storici, ed attraverso il fondamentale ed innovativo principio della responsabilità penale internazionale radicata anche in capo agli individui – persone fisiche e non più solamente come individui – organi statali, il 1 luglio 2002 è entrato in vigore dello Statuto della Corte Penale Internazionale[13].
E’ evidente come l’istituzione di un organo giurisdizionale internazionale permanente, che giudicherà nel rispetto dei principi nullum crimen e nulla poena sine lege, a giurisdizione universale (almeno potenzialmente[14]) costituisca un fondamentale passo verso una compiuta legalità internazionale, realizzando così una delle precondizioni per la pace fra i popoli[15].
Il fatto che un organismo internazionale abbia la possibilità, attraverso l’applicazione del principio aut dedere aut iudicare, di sostituirsi sistematicamente ed automaticamente ai giudici nazionali nella giurisdizione penale, materia espressione della sovranità nazionale per eccellenza, è dunque un fatto rivoluzionario.
La punizione dei criminali di guerra potrà dunque diventare un atto di giustizia e non più la prosecuzione delle ostilità in forme apparentemente giudiziarie; valendo la competenza della Corte per vincitori e vinti, sarà fatta salva la natura giuridica (generalità e astrattezza) delle norme punitive, consentendo il raggiungimento di una giustizia penale internazionale imparziale[16].
In verità, il pericolo di condizionamento politico dell’azione della Corte emerge prima facie dallo stesso Statuto.
Infatti, l’articolo 16 attribuisce al Consiglio di Sicurezza delle NU un vero e proprio diritto di veto, potenzialmente permanente, sull’attività investigativa e/o giurisdizionale della CPI[17].
La norma riflette la difficoltà di dissociare la giustizia penale internazionale ed il mantenimento della pace: di fatto, la disposizione citata fornisce all’organo delle NU una prerogativa di difficile compatibilità con l’indipendenza della Corte proclamata nello stesso Preambolo dello Statuto e richiamata da diverse disposizioni statutarie.
Il pericolo che il meccanismo di cui all’articolo 16 renda la giustizia penale internazionale ostaggio dei veti del CdS è ancora più preoccupante visto che tale meccanismo è già stato utilizzato a pochi giorni dall’entrata in vigore dello Statuto stesso[18].
I tentativi di fondare un sistema di legalità internazionale devono ancora una volta fare i conti con i rapporti di forza tra gli attori coinvolti, secondo un meccanismo consueto del diritto internazionale generale – e sui rapporti di forza si disputeranno le prossime prevedibili diatribe[19].
La costituzione della CPI, in fondo, altro non è che un ulteriore tassello nella costruzione di un nuovo ordine internazionale, e la battaglia che attorno alla CPI si sta combattendo è la battaglia sul criterio fondante di tale ordine[20]: la coscienza dell’interdipendenza nel villaggio planetario, e la conseguente globalizzazione delle responsabilità, contro l’arroccamento nel fortilizio dei privilegiati, che sul piano giudiziario dunque gelosamente custodiscono ed anzi impongono il concetto della (propria) domestic jurisdiction[21], rilegittimazione della forza e imperialismo planetario contro uguaglianza di fronte alla legge internazionale e democrazia globale.
Resta peraltro la speranza che “per quanto il potere possa sognare un mondo ad una sola dimensione, e per quanto possa dotarsi di armi per realizzarlo, un mondo siffatto è impossibile (…) se non la resistenza delle armi sarà la forza delle cose ad impedire che il mondo possa essere ridotto ad una sola obbedienza, ad un solo idolo, ad un solo impero.
Ciò è conforme a ragione, ciò a cui l’uomo è chiamato è l’unità senza uniformità, la comunione senza confusione, la varietà senza divisione, la molteplicità senza inimicizia, l’ordine da realizzare è l’ordine della diversità e dell’accettazione reciproca, della libertà e del diritto dei popoli, della vita abbondante, contro l’ordine della semplificazione, dell’assorbimento, del dominio universale, della guerra e della morte”[22].
(articolo in pdf, già apparso su Rassegna degli Avvocati Italiani 2/2002, Assita Editore, 62-67)
* L’autore è direttore del Centro italiano Studi per la Pace (sul cui sito www.studiperlapace.it sono consultabili tesi, contributi, articoli e la maggior parte della normativa internazionale relativa alla Corte Penale Internazionale) e professore a contratto presso l’Università di Ferrara in Mediazione dei conflitti.
[1] S.E. Francesco Paolo Fulci, Ambasciatore italiano presso le Nazioni Unite, discorso di chiusura alla Conferenza “The International Criminal Court: a challenge to impunity”, Trento, 15 maggio 1999.
[2] Cfr. per i precedenti qui riportati la ricostruzione di Edoardo Greppi, “I crimini di guerra e contro l’umanità nel diritto internazionale”, Utet, Torino 2001, pp.3-11.
[3] Danilo Zolo, “Chi dice umanità. Guerra, diritto, e ordine globale”, Einaudi, Torino 2000, p.130.
[4] ARTICLE 227: The Allied and Associated Powers publicly arraign William II of Hohenzollern, formerly German Emperor, for a supreme offence against international morality and the sanctity of treaties. (..) In its decision the tribunal will be guided by the highest motives of international policy, with a view to vindicating the solemn obligations of international undertakings and the validity of international morality. (...)
ARTICLE 228: The German Government recognises the right of the Allied and Associated Powers to bring before military tribunals persons accused of having committed acts in violation of the laws and customs of war. (...)
Il testo del trattato è consultabile in lingua inglese sub http://www.yale.edu/lawweb/avalon/imt/menu.htm.
[5] I testi istitutivi ed i documenti correlati di detti tribunali sono reperibili sub http://www.yale.edu/lawweb/avalon/imt/proc/v1menu.htm.
[6] Hans Kelsen, “Peace through law” [1944], trad.it. “La pace attraverso il diritto”, Giappichelli, Torino, 1990.
[7] Cfr. Carta del Tribunale Militare Internazionale allegata al London Agreement cit., art. 6, 2 (a-c).
[8] Cfr. i cd. “Principi di Norimberga”, o Principles of International Law Recognized in the Charter of the Nürnberg Tribunal and in the Judgment of the Tribunal codificati dalla International Law Commission delle Nazioni Unite e pubblicati sub http://www.un.org/law/ilc/texts/nurnfra.htm.
[9] Cfr., fra i molti che sollevano tali argomenti, lo stesso Hans Kelsen, in Id., Will the Judgement in the Nuremberg Trial costitute a precedent in international law?, in “The International Law Quarterly” (I), 1947, 2, p.115. Si noti inoltre che tra le pene irrogabili dai Tribunali militari citati figurava anche la pena capitale, espressione di preferenza del criterio di prevenzione generale quale pena esemplare per eccellenza a dispetto dei diritti umani degli imputati.
[10] Tale percorso, che ebbe un importante precedente nel 1948 con la Convenzione contro il genocidio, venne peraltro ripreso con vigore da Mikhail Gorbachev nel 1987 e da A.N.R. Robinson, Primo ministro dello Stato di Trinidad e Tobago, nel 1989. L'obiettivo immediato delle due iniziative era quello di perseguire in particolare, il terrorismo e il traffico di droga internazionale.
[11] Si tratta, rispettivamente, delle risoluzioni n.808 dd. 22 febbraio 1993 e n.955 dd. 8 novembre 1994, reperibili sui siti dei due tribunali sub http://www.un.org/icty/index.html e http://www.ictr.org.
[12] Il testo integrale della Carta delle NU è reperibile sub www.studiperlapace.it/documentazione/onucarta.html.
Si noti peraltro che tale approccio – giudicare determinate violazioni gravi del diritto umanitario come crimini contro la pace – è stato ripreso anche dallo Statuto della CPI, la quale sarà infatti competente a giudicare anche sul crimine di aggressione (art. 5, 1 (d) dello Statuto). Dato che peraltro tale categoria presenta stretti collegamenti con lo ius ad bellum (art. 2 Carta NU) ed alle problematiche ad esso correlate (sui quali rimando al mio “Ius ad bellum, Statuto delle Nazioni Unite e guerra umanitaria” sub www.studiperlapace.it/conferenze/iusadbellum.html ), lo Statuto prevede una sola competenza di principio della Corte, dato che la definizione di tale fattispecie criminosa dovrà essere recepita dallo Statuto sotto forma di emendamento, soggetto a ratifica da parte degli Stati contraenti secondo quanto previsto dagli artt. 5 (2), 121 e 123 dello Statuto.
[13] Al 20 agosto 2002 139 Stati hanno depositato la firma, 78 hanno ratificato lo Statuto. Affinché la Corte possa dirsi pienamente operativa, dovranno essere compiuti una serie di adempimenti ulteriori, consistenti nella Convocazione dell’Assemblea degli Stati parte (art. 122) che dovrà adottare una serie di strumenti funzionali all’esercizio della giurisdizione (e tra i quali spiccano per importanza le regole procedurali e di ammissibilità delle prove). A norma del Capitolo VI dello Statuto l’Assemblea procederà poi all’elezione dei giudici, del procuratore e dei suoi vice, compiendo così l’iter previsto dallo Statuto.
Resta peraltro la difficoltà di adattamento degli ordinamenti interni degli Stati parte, adattamento sul quale l’Italia appare in ritardo (come è inadempiente del resto per rendere operativa la giurisdizione universale prevista dalle Convenzioni di Ginevra del 1949 e quella contro la tortura del 1984, che pure ha ratificato), risultando ad oggi non ancora iniziato l’esame del Progetto di legge “Norme per l'adattamento dell'ordinamento interno allo Statuto della Corte penale internazionale” n.2724 dd. 9 maggio 2002 della Camera dei Deputati (cfr. www.camera.it/_dati/leg14/lavori/schedela/2724.htm).
[14] La precisazione si impone visto che ex art. 12, 2, (a-b) dello Statuto la giurisdizione della Corte si fonda sui principi di territorialità e nazionalità, salvo nel caso in cui la Corte sia investita dal Consiglio di Sicurezza a norma dell’articolo 13 (b) dello Statuto, sola ipotesi che fonda dunque una giurisdizione universale (su tale aspetto cfr. Fausto Pocar, “La creazione della CPI”, in Relazioni Internazionali, 47, 1998, p.14-23).
[15] Sia permesso riassumere la complessa relazione fra pace e trasformazione della società internazionale in direzione di una maggiore giustizia fra i popoli (sulla quale si rimanda, ad esempio ai cenni nel Preambolo, ma anche ai capi IX e X della Carta NU) con Martin Lutero: "la pace è più importante di ogni giustizia; e la pace non fu fatta per amore della giustizia, ma la giustizia per amor della pace".
[16] Il riferimento va ancora a Kelsen, La Pace, cit.
[17] Art 16 (Sospensione delle indagini o dell'esercizio dell'azione penale): Nessuna indagine e nessun procedimento penale possono essere iniziati o proseguiti ai sensi del presente Statuto per il periodo di dodici mesi successivo alla data in cui il Consiglio di Sicurezza con risoluzione adottata ai sensi del Capitolo VIII della Carta delle Nazioni Unite, ne abbia fatto richiesta alla Corte; tale richiesta può essere rinnovata dal Consiglio con le stesse modalità.
[18] Il riferimento va ovviamente alla risoluzione 1422 (2002) del CdS del 12 luglio 2002, nella quale il CdS (…) Requests, consistent with the provisions of Article 16 of the Rome Statute,
that the ICC, if a case arises involving current or former officials or personnel from a
contributing State not a Party to the Rome Statute over acts or omissions relating to a
United Nations established or authorized operation, shall for a twelve-month period
starting 1 July 2002 not commence or proceed with investigation or prosecution of any
such case, unless the Security Council decides otherwise.
[19] Si pensi, ad esempio, al tentativo degli USA di imporre con accordi bilaterali l’impunità dei militari americani che abbiano commesso dei crimini di competenza della Corte sul territorio di uno Stato che ha ratificato lo Statuto e che sarebbe dunque sottoposti alla giurisdizione della Corte. Siglato l’accordo bilaterale, diverrebbe applicabile il disposto dell’articolo 98, II, dello Statuto: “La Corte non può presentare una richiesta di consegna che costringerebbe lo Stato richiesto ad agire in modo incompatibile con gli obblighi che gli incombono in forza di accordi internazionali (…).”
[20] Cfr. Domenico Gallo, Il “nuovo ordine internazionale” fra predominio degli Stati Uniti, debolezza dell’ONU e militarizzazione delle istituzioni europee, in Allegretti, Dinucci, Gallo, La strategia dell’impero. Dalle direttive del Pentagono al Nuovo Modello di difesa,Edizioni Cultura della Pace, S.Domenico Fiesole, 1992, pp. 68ss.
[21] Uno degli ultimi eloquenti segnali in questo senso proviene dal President Issues Military Order rubricato “Detention, Treatment, and Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism” del Presidente George W. Bush dd. 13 novembre 2001 (reperibile sub http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/11/20011113-27.html), istitutivo di tribunali militari speciali nazionali.
[22] Roberto La Valle, 1985, riportato in Gallo, cit., 98.
(articolo in .pdf, già apparso su Rassegna degli Avvocati Italiani 2/2002, Assita Editore, 62-67)